“强管制，弱监管”的症结何在？

　　胡汝银指出，二十多年来我国的证券市场发展，整体上依赖的是一种官僚统制与市场扭曲条件下的过度交易模式。管制力量很强大，行政控制和行政审批很强势，投入的资源和精力很多，但监管效能很弱，法律威慑力不够，从而出现“强管制，弱监管”的现象。

　　他告诉证券时报记者，这一现象形成的主要历史原因，一是治乱，二是防危。1990年代中国证监会成立前后，全国证券市场在地方政府主导的恶性竞争之下，出现诸多市场乱象，因此选择了强化中央政府行政控制的路子；接着1997年发生亚洲金融危机，当时有关中央领导要求把控制金融风险放在资本市场管理的首位，故而强化了中央政府和监管机构对资本市场的统一行政控制，并将这些思路体现在当时制订的《证券法》之中。其后法律实施主体追求自身利益最大化的主动滥权寻租行为和历史路径依赖，以及资本市场一般投资者在市场大跌条件下对政府通过行政管制措施进行救市的诉求，又使这一现象不断“扩大再生产”。

　　但这种现象目前已到了非改不可的地步。胡汝银表示，要真正解决问题，就必须从法律和制度安排上对政府和监管机构重新定位，一边推动资本市场微观决策权的全面下放，一边推进我国资本市场的法治秩序建设。胡汝银认为，要从法律和实际制度安排上确保监管机构聚焦于监管和对市场不当行为的法律惩处，而非其他。

　　在人事安排方面，当前我国相当多的券商、基金公司等市场服务机构的高层管理者，均来自监管和政府机构。仅就这一点而言，为实现资本市场的“三公”原则，也必须改变这种人事配置机制，使政府和监管机构与被监管者之间保持足够的安全距离。

　　胡汝银说，新加坡的资本市场没有活跃的民事诉讼机制，但政府的监管很有效；香港的证监会一直不够强势，但廉政公署和法院很厉害；美国的公共检察系统、法院系统、证监会系统以及民事诉讼系统都很完备，这造就了美国全球领先的资本市场。

　　最活跃、动力最强、资源最丰富的监督，是来自广大投资者的民间监督。建立并完善我国资本市场的集体诉讼制度，是执政为民的最好诠释。

　　胡汝银指出，有了集体诉讼机制，投资者群体在受到违法行为侵害时才会更便利、更充分地得到法律救济和经济补偿，提高违规者的违规成本，才能产生足够的法律威慑力。如果能同时引入律师风险代理收费制度(Contingency fee)和公益诉讼制度，效果会进一步得到提升。有人以担心群众上访、影响社会稳定为由，拒绝引入集体诉讼机制，明显是有失妥当的。

　　为了强化资本市场的执法机制，除了证券监管机构职能的重新定位外，还应加强法院和检察院系统的力量。可考虑建立专业性的、专司金融市场法律实施职能的专业金融法院、金融检察院和独立检察官制度。在《证券法》修改时，还应加大行政处罚和刑事处罚的力度，真正形成一个干净、公正、高效、低风险的证券市场。

（2013-11-11）