叶檀：应以三公经费为突破口树立预算法尊严

　　3月6日上午，财政部部长楼继伟在十二届全国人大三次会议举行的记者会上，就财政工作和财税改革热点问题回答了中外记者提问。

　　在谈到三公经费问题时，楼继伟表示，中央是代编地方预算，因此对地方三公经费的细节不太清楚。中央财政去年三公经费是71亿多元，按6倍比例，地方约400多亿元——但楼继伟强调这只是估算，并指出“有人说地方三公经费有3000亿元，那是‘胡扯’。”

　　由于统计口径不同，很难说上述口径的估算是否准确。按照该估算，地方三公经费只占地方支出的2.67%左右，这个数据与以前比肯定是低的。

　　不过由上述数据“只是估算”可以看出，严格执行预算法、实行现代预算文明，至少在目前仍有相当的难度。

　　关注三公经费，并非指不要三公经费，而是对三公经费中广阔的寻租空间不满，对三公经费没有带来行政效率的提升不满。一个行政经费紧张的贫困县，本来公车不多，却有某个局长大摇大摆开着公车参加喜宴，在人情社会中为自己家族增光添彩，或者开着车为某个上级采办年货，这就是不可容忍的腐败行为。

　　三公经费并非越多越好，也不是越少越好，需要在支出与行政效率中求得平衡。有的部门公车必不可少，比如行政执法车，按照地方人口、地域、犯罪率等有相应的配备标准，假如让公安部门骑着自行车破案，那将是匪夷所思。最好的办法是公布当地所有的信息，提出效率最高的公车配置比例，并以严格详尽的预算约束公车私用行为。

　　统计数据虽然有可能说谎，但统计同样也能用真实的数据“掩盖”事实。

　　三公经费属于政府一般性支出，是保证正常运转所必需的开支。除了中央三公经费向外公布外，政府支出分类主要按照功能划分，按细化程度分为类、款、项三级，主要反映各项政府职能等，例如公共服务、医疗、卫生、教育、公共安全等。

　　假设给大众一个数据，2014年为满足农业水利支出50亿元，谁能知道这50亿元究竟是用到了什么项目上，是用到水坝、水渠、人员工资、公车维护，还是用到了大吃大喝上？这样的统计数据或者是因为统计口径不对，缺乏真正对纳税人负责的预决算管理体制，或者，也可能是不愿意让纳税人知道真相。

　　部门预算采取的功能分类方法，行政经费支出分散在诸如一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育传媒等功能分类中，按理应该实行经济分类划分，按类、款两级反映经费的具体用途，例如人员工资、基本建设、商品购买等。

　　今年1月1日起实行的新《预算法》，规定“各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制”，这让人非常期待今后能够看到各项预算背后真正的实际用途。

　　由于经济分类在2011年还没有全面实行，所以三公经费只能从按支出功能划分的科目中整理出来。要掌握政府行政费用到底有多少，只有采用“抠”的办法。上海财大教授邓淑莲表示，即使是中央部门内部的预算表中，也没有单独的“三公经费”、行政经费科目，从2012年开始，财政部每年6月底在向全国人大常委会做上一年中央决算报告中的单列行政经费，“估计都是从属于行政经费的多个科目里抠出来的数字。”

　　不过，这样抠成本太高、也不科学。只有预算法得到尊重，目前管理中存在的混乱现象才能得到根本改观。

　　从2011年开始公布三公经费，三公经费呈现逐级下行的走势。财政部曾发出过通知，要求中央国家机关各部门对2013年一般性支出统一按5%比例压减，重点压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国(境)经费等。

　　这当然是一件好事情。可上有政策下有对策——笔者在网络上就看到有三公经费自查报告的范文，上面列出了各种对付的手段，如向下转嫁、向企业转嫁等，不一而足，连行文款式都一样，让人啼笑皆非。

　　预算法是财税领域的根本大法，三公经费公开的程度、科学性是衡量预算文明的风向标。既然社会如此敏感，以三公经费为突破口树立预算法的尊严，未尝不是一个徙木立信的好办法。