郎咸平：户籍制度改革与“逆城镇化”危机(5)

　　2014年的7月30日，应该会在日后载入中国改革年鉴，这一天召开的国务院常务会议除了提出石破惊天的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，建立城乡统一的户口登记制度；还讨论了《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，这是2013年3月和11月国务院宣布“建立不动产统一登记制度”后，改革落地的关键一环。我认为这项政策在打击官员收受房屋贿赂、推进新型城镇化的过程中，都将起到至关重要的作用。

　　2013年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。会议针对推进城镇化，提出了六项主要任务：第一，推进农业转移人口市民化，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力；第二，提高城镇建设用地利用效率，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度；第三，建立多元可持续的资金保障机制，要完善地方税体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立健全地方债券发行管理制度，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营；第四，优化城镇化布局和形态，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定；第五，提高城镇建设水平，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房；第六，加强对城镇化的管理，培养一批专家型的城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市，城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。

　　但是我后来发现，地方政府和中央的语调完全不一样。地方政府是怎么理解“城镇化”的？就是“建设、建设，再建设”。我在这里给各位提供一组非常震撼的数据。我们的发改委针对12个省的156个地级市做了调研，并在2013年9月公布出结果，发改委发现92.9%，也就是145个城市正在搞“造城运动”。其中12个是省会城市，要建设55个新城区，也就是说，每个省会平均建4.6个新城区。另外133个地级市，要建设200个新城区，平均每个地级市要建造1.5个城。什么是新城区？其实就是一个新城了。

　　我们发现，这145个地级市，它们的平均旧城面积是115平方公里，建的新城区平均是63.6平方公里。从面积来看，新城区面积是旧城区的一半多一点。但是请各位注意，旧城区大多是很多矮小的平房，但新城区都是高楼大厦，它们两个在容纳人口上是完全不同的概念。因此新城区虽然只有旧城区50%的面积，但是它们两个的承载人口数量是一样的。

　　另外的数据也显示，我们的城市旧城区总共承载了7.1亿人口，而“造城运动”里的新城区，它们的承载人口总和也将是7.1亿左右。那么我们到底有多少农民工可以进城呢？我们惊奇地发现，15~60岁的可劳动人口大概只有2.62亿，他们是可以进城务工的，这其中38%住在城市的职工宿舍，还有33%是自己租房子，还有10%住在工地里，真正买房子的人口只有0.6%。这也表示，已经进城的2.62亿农民工在住房问题上，已经达到了相对固定的状态，也就是说不需要住进所谓的新城区。

　　有人会说，我们叫他们买房嘛。就目前2.62亿的农民工来看，他们的家眷加在一起大概比1.4亿少一点，所以农民工及其家眷一共大概有4亿人口。我们不拿北京、上海这种一线城市的房价来计算，而是假设这4亿人口都要在三、四线城市买房，每人平均10万元购房成本的话，4亿人口需要40万亿来买房子。我再告诉各位，2.62亿农民工每人每年的薪水是2.7万元，如果他们的储蓄率是30%的话，这个比例已经非常高了，但即使这样他们也需要存20年的钱，才能够在三四线城市买到房子；如果他们的储蓄率只有10%，就要存60年才能买到房子。但我要提醒各位，每人年收入2.7万元是现在农民工的平均薪水，而房价在不停地涨。如果继续这个涨势，农民工攒一辈子钱也买不起房。

　　还有人问，2.62亿农民工还有后代，新一代的农民工会填充农民工的总数。如果你这么想问题，那就是大错特错。为什么？我们用数据说话，目前我们的农村户籍人口有8.8亿，占中国总人口13.5亿的65%。我们继续对这部分人群做细分，把15岁以下和60岁以上的人口去掉，还剩下6.16亿的人口，其中一半是女性。成年女性也是劳动人口，但是她们在结婚之后大多被生小孩、照顾小孩、照顾老人等琐事占据，使得劳动力大打折扣。因此，真正有效的农村劳动力只有3.08亿男性农民。再说这3.08亿人，有一部分人是留在农村的，他们经营餐厅、小卖部等，这需要3000万到4000万人。把这些人扣除之后，我们惊奇地发现，就剩下2.62亿可供城市雇用的农村劳动力。换句话说，未来进城务工的农民工总数不可能有非常大的增长。那么“造城运动”产生的能够容纳7.1亿人的新城区怎么办？没有人来填充，这就是地方政府搞建设“大跃进”的结果，造成资源的大量浪费。

　　各位觉得这就是最终的悲剧了吗？错了，我总结出的“逆城镇化”一旦发生，才是最可怕的悲剧。什么是“逆城镇化”？就是城镇化的质量大幅度降低，它不仅不会带来正面效果，反而会带来极可怕的负面效果。这主要是由两个危机造成的。第一个危机是2.62亿有效农村劳动人口，这个数字要保不住了。为什么？我们国家整体的老龄化速度太快，有效劳动人口下降。拿2012年和2011年的有效劳动人口(15~60岁)数字做比较，下降了345万人。

　　第二个危机是，如此大规模地搞城镇化，让那么多农村人口迁入城市，但是在有效劳动人口下降的大背景下，最后是谁迁入了城市呢？就是老弱妇孺。接下来需要考虑的是，我们拿什么安置这些人。

　　就拿现有的2.62亿农村劳动力和他们的1.4亿家眷为例。为了安置这4亿人口，我们的政府需要拿出多少钱？根据社科院的调查，为了解决这些进城打工者和家属的教育、保障房、社保等问题，政府要为每个人平均一次性投入2.6万元，落实到4亿人头上，就是10.4万亿。这笔钱是纯粹的成本投入，又不像固定资产那样产生回报。请各位再注意，我们的政府财政收入基本都是连年递增，然后从2011年开始迈过10万亿门槛，到2013年的时候达到12.9万亿。看上去非常多，但是在解决农民工进城问题上，还是会觉得负担很大。所以我认为第二个危机更可怕，它让各个城市的财政不堪负荷。

　　我得出的结论就是，习主席提出的“以人为本的城镇化”是讲到了问题的核心，我们接下来应该思考的不是怎么把城市建得更高、更大，而是思考如何让农村人口即使还留在农村，也能过得更好。

　　李国祥：户籍藩篱松动利好新型城镇化

　　多年来，各地艰难地推进户籍制度改革探索，取得了一些成效，但与人们的期待相比，与我国经济社会发展要求相比，与社会主义市场经济体制和其他改革相比，仍然明显滞后。十八大以来，特别是十八届三中全会部署全面深化改革以来，全国性的全面户籍制度改革取得重大突破。近日国务院印发并公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着计划经济体制的最后一块“堡垒”被攻破，意义重大，影响深远。

　　20世纪50年代，我国建立了城乡二元户籍制度，人为地划分出农业户口和非农户口。不同户籍人口所赋予的基本权益、获得的机会和能够享受到的公共服务等明显差异，加剧了人与人之间的社会不平等，制约着经济社会发展。尽管城乡二元户籍制度是计划经济体制的产物，本应随着社会主义市场经济体制的逐步建立而废除。但是，由于户籍制度不仅仅是一项人口管理制度，涉及面极其广泛，改革一直比较慎重。这次国务院出台《意见》，必将推进户籍制度全面改革，更好地服务于新型城镇化，更加有效地支撑社会管理和公共服务，让更多的百姓受益。

　　根据《意见》要求，户籍制度改革的重要目标是努力实现到2020年让1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。目前，我国农业转移劳动力已经达到2.7亿，未来还会有越来越多的农业劳动力转移到城镇就业。如何让转移到城镇就业的人口能够过上健全的家庭生活，根本解决农村留守妇女、留守儿童和留守老人等社会问题，解决经济发达地区民工荒和招工难，进一步推进户籍制度改革，让有稳定就业符合条件的转移农业劳动力落户城镇显得十分重要。

　　《意见》提出不同规模城镇户口迁移的不同政策。长期以来，北京、上海和广州等特大城市人满为患，城市环境资源超负荷承载，污染严重，交通拥堵，城市病突出，但就业机会多，基础设施条件好，公共服务水平高，对人口的吸引大，很多人总是希望成为这些城市中有户口的一员，无奈政府采取严格的人口指标控制措施。而东部发达地区的一些小城市、小城镇，已经聚集了很多流动人口，本来可以让符合条件的流动人口长期居住下来，这些地方却效仿大城市和特大城市的人口管理办法，弊端突现。东部沿海发达地区过去的一些村，现在工业发达，有户籍的人口只有几千人，而外来流动人口达到几十万人，已经成为名符其实的小城镇，说是小城市也不为过，由于户籍制度没有改革，只吸纳外来的就业人员，而拒绝给外来人口户籍，导致这类城镇工业比重畸高，第三产业发展不起来，产业转型升级停滞不前。全面放开建制镇和小城市落户限制，这对于以吸纳以农民工为主的东部沿海发达地区经济社会发展影响深远，也有助于促进我国城镇体系的合理分布。

　　同时，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，实行积分落户政策，这会让流转进入城市人口的预期更加理性，引导人口合理流动，更好地推进新型城镇化。

　　《意见》的突出亮点之一，明确提出要取消农业户口与非农业户口的类型划分，统一登记为居民户口，建立居住证制度。这意味着户籍制度将来主要承担人口登记管理功能，各级城镇政府不再，也不能将就业、教育、医疗、养老、住房保障等公共服务的提供与户口挂钩，从而保障公民平等的权益，也强化了各级政府提供均等的公共服务职责，促进政府职能的转变和社会管理水平的提高。

　　目前，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的必要条件。不仅如此，要通过户籍改革，扩大基本公共服务覆盖面，让改革的红利惠及更多的农业转移人口。（每日经济新闻）

　　严跃进：户籍制度改革是更有效救市之举

　　7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，吻合了目前新型城镇化的改革思路。此次改革的亮点在于打破了二元户籍制度，使“居民户口”取代了农业户口与非农业户口。人口的行政属性变革，自然会产生一系列的刺激作用，比如对房地产市场就将产生深刻的影响。

　　巧合的是，这样一个政策的出台，和目前地方政府或明或暗的救市思路正好发生了碰撞。地方政府救市的尴尬在于：成交量并不因入市门槛降低而马上迸发，救市过程带来了房价新一轮的上涨。很显然，此类救市的做法还是有一个救急式的特征。

　　楼市长效调控和发展机制要求寻找万无一失的解决方案，围绕人口因素做文章自然成为关键。从房地产市场来看，市场需求是由人口因素决定的。而在我国，户籍制度使得人口的自然分布和社会阶层分布变得复杂，进而干扰了市场需求。反过来说，如果能够理顺户籍制度，改变人口分布，那么自然能够因势利导，促使人口资源和房地产市场资源得到更有效地匹配。

　　缺乏人口管理的楼市，自然会陷入失衡的困境。大城市人口密集扎堆，对城市的住房市场产生了比较大的压力。这样一来，大城市的各类资源被过度使用，导致房价居高不下。反过来看，中小城市却面临人口导入速度慢、净流量为负的尴尬。部分城市甚至出现了“空巢”现象。

　　缺乏科学性的户籍制度，往往能够扭曲当地的房地产市场。最为典型的例子就是天津武清。天津武清过去为什么楼市成交非常火爆，就在于当地实施了蓝印户口政策。但随着天津今年6月初取消此类政策，武清楼市成交量也跟着发生了一个剧烈波动。此类户籍制度显然对于楼市的稳定没有太多的利好。而更令人担忧的是，部分已成交的楼盘被空置，入住率极低，这造成了资源的极大浪费。

　　因此，建立一个科学的户籍制度改革体系，对楼市发展自然有利好作用。可以认为，在目前房地产市场一直萧条的情况下，此次户籍制度改革，振奋了地方政府的救市心情。而且从此前部分地方的实践来看，也都通过放松户籍制度来实现“抢人”的目的。这里需要警惕的问题是，虽然户籍制度改革利好人口资源的重新分布，但如果简单地依赖此类制度，可能效果并不好，甚至容易陷入户籍改革中的一些误区。

　　该意见对不同类型的城市户籍制度进行了差异化的规定：建制镇和小城市的落户将全面放开，而中等城市和大城市还会有所收紧。这样一个制度也是符合目前市场预期的。但问题在于，对于一些建制镇和小城市，是否凭借此类户籍制度改革就能实现当地积压库存的去化，在这里是要打一个问号的。实际上此前部分城市拿落户制度为卖点进行吆喝，但人口并没有预期中的大导入，当地的库存依然积压严重。很显然，在发展房地产方面，不应该过于依赖放松的户籍制度。

　　此次改革希望建立与城乡统一的户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。此类提法固然很好，但对于地方政府来说，要想真正使此类工作落地，需要大量的资金。此类制度聚焦了一个词：福利。但如果简单地以福利来加速人口导入，可能效果不佳。现实情况是，如果一些更优质的高校资源、医疗资源、企业总部不进行转移，那么很多配套的吸引力依然会不足。自然地，与其硬碰不如讨巧，地方政府在户籍制度改革过程中，需要先导入最有诱惑力的因素，这样才能真正活跃当地城市和楼市的气氛。

　　地方政府在将户籍制度改革作为救市的措施时，必须清醒牢记一个俗语：你可以将马牵到河边，但不能强迫它喝水。顺应人口流动的规律、花点心思进行思考，比鲁莽地进行“行政式”的市民化效果更佳。

　　笔者建议地方政府细读此次改革的条款，并从中寻找突破口，比如可以围绕“优先解决存量、有序引导增量”这样一句表述而做文章。观察目前各个大中城市，很多住房库存没有得到有效消化，但租赁市场却比较火爆。一个原因就是部分购房者有购房能力和需求，却不符合购房资格。

　　户籍制度改革，能够在短期内体现出救市效果，但取决于地方政府的“竞争能力”。因为目前市场降温大背景下，很多购房者的入市会无动于衷。但是，如果能够优先把落户指标赋予大学生，并且免除限购的束缚，那么此类群体一般都愿意在相应城市扎根。这其实也要求地方政府在此次国家户籍制度改革精神下，要加快制定差异化的落户政策，从而积极捕获购房需求。

　　但户籍制度改革，不应该简单地作为一项短期的救市措施，而是应该不断夯实，进而成为发展楼市的稳定器和推进器。毋庸置疑，在此类新的制度下，人口之间的行政隔阂被消除，城市之间的差异也被消除，人口资源的分布自然就更趋于合理。人口分布的均衡化，自然能够带动楼市资源分布的均衡化。（每日经济新闻）

　　舒圣祥：户籍坚冰消融 改革暖春可期

　　7月30日，国务院正式印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称意见)，这是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，标志着这一重大领域的改革进入全面实施阶段。

　　毋庸讳言，这份户籍制度改革文件，意味着困扰多年的户籍藩篱终于松动，从全国层面开始了户籍制度改革的破冰之旅。之前各地户改实验积累起来的成功经验，比如积分制，比如居住证制度，比如取消非农户口等等，都在这份文件中得以上升为全国性的户改行动。虽然具体到每个表述，似乎之前都曾在其他文件中看到过，算不上有多少出乎意料的新意；但是，这份文件留给户籍制度改革的公众期待与重大意义，无论怎样形容都不为过。

　　在长期以来有关户籍制度改革的讨论中，“破除户籍藩篱关键在破除户籍特权”其实已经成为一种共识。登记与管理意义上的户籍，根本不存在什么改革难题；改革的关键，当然在于户籍背后各种差距悬殊的附加福利。要破除户籍背后的特权福利，不外乎两种办法：一种是“剥离”，先坐等各种户籍特权被剥离掉，然后放开户籍大门轻装改革；另一种是“倒逼”，通过有序适度放开户籍大门来摊薄户籍特权，从而倒逼出户籍福利的相对公平。

　　坐等户籍福利剥离到公平状态再来放开户籍大门，不说永远没有可能，至少也是遥遥无期。先有序开门，并且通过有序开门和人们的自由选择来自行摊薄各种户籍福利，才是真正的可行之法。是先剥离，还是先开门，这是决定户籍改革进程的一个关键抉择。这份户籍改革文件，选择的显然是后者；虽然在剥离户籍特权上，也有“建立居住证制度”、“扩大基本公共服务覆盖面”等方面的着墨，但更重要的，显然还是在“进一步调整户口迁移政策”上。

　　相比小城市与中等城市，户籍特权更为丰厚的大城市与特大城市，既是改革的重点，也是难点。对此，文件采取的主要办法是积分落户制度。在此之前，广东已在全省范围内启动积分落户制很多年，上海去年也启动了这一制度。积分制固然算不得最好的，但也许是“最不坏”的。积分制既不完全基于政府功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控；更重要的是，它可以给人们提供一个稳定的预期。

　　当然，积分制要想最大限度发挥“正能量”，关键还在于具体制度设计上每一个细节之处的公平合理，并且得到严格有效透明公开的执行和落实。具体的积分项目与对应分值设计必须公平合理，不能过于突出学历职称等因素，而更应强调居住时间、纳税时间等要素。积分凭据的把关监督必须严格到位，既要避免故意刁难，更要防止弄虚作假与腐败交易。

　　再好的改革规划要从纸上走入现实，关键还在于落实。如果说这份户籍制度改革文件消融了户改的坚冰，那么，要真正迎来户籍制度改革的春风拂面，仍然有待于不折不扣地落实。（每日经济新闻）