辜胜阻：多措并举有效控制地方政府性债务风险

　　随着我国经济增长速度进入换挡期，经济结构调整进入阵痛期，国际社会一些“唱衰中国”的论调又再次出现。欧债危机、美债危机的相继爆发引发了社会各界对我国政府性债务风险的关注，一些外国机构和部分境外媒体也开始拿我国的政府性债务说事。

　　但我们要看到，无论是从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系来分析，还是比较我国政府性债务与西方的政府债务的不同，尤其是党中央国务院高度重视，已经提出了一系列的政策部署和规范措施，我们有理由相信，我国政府性债务风险必将能得到有效控制。

　　一、我国政府性债务与西方的政府债务有很大不同之处

　　2013年12月30日，审计署公布了在全国范围内开展的政府性债务审计结果，这次公开透明的力度是前所未有的，体现了中央实事求是、直面问题的勇气、决心和能力，也为深化改革摸了底、铺了路。审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府性债务总额近18万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体是可控的，而且，我国政府性债务与西方的政府债务有很大的不同。

　　首先，从资产负债表的角度看，我国政府性债务与西方国家的债务有很大区别。以“政府债务/GDP的比重”和债务总规模等单一侧重于“负债侧”的指标来衡量一国的政府性债务问题并不全面，应当从资产和负债两方面通盘考虑。虽然这两年我国债务规模增加较快，但有研究称，无论宽口径还是窄口径，我国的主权资产净额为正，这表明我国政府拥有足够的主权资产来覆盖其主权负债。我国债务资金大量投向基础设施建设领域，债务增加的同时也形成了大量资产，可通过资产证券化和公共私营合作制(PPP)等形式将负债重新转化成净资产。许多西方国家通过举债来维持公民高福利，有些欧元区国家甚至出现了工资增长快于GDP增长的情况，陷入了高福利陷阱。

　　其次，不可简单将我国的“政府性债务”与西方国家的“政府债务”等同。欧元区主权国家的债务主要是各国政府向其他国家金融机构借贷形成，而我国地方政府性债务主要向国内金融机构借款，出现银行业迅速收缩信贷，加剧地方财政危机的可能性不大。同时，我国政府性债务中政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务三项并不能简单加总，因为在各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%，二者中的大部分完全可以由借债主体负担，并不能简单的计入“政府债务”。

　　二、局部地区地方政府性债务过快增长不容忽视

　　从现实发展情况来讲，当前我国的政府性债务确实存在增长过快、负担较重、结构失衡等问题，存在着一定的风险，值得我们重视。

　　一是地方政府性债务规模增长过快，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额年均增长19.97%，其中县级政府债务问题较为突出，年均增速高达26.59%。

　　二是部分地区债务负担较重，截至2012 年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。

　　三是“借短投长”结构失衡，偿还期限较为集中，超过六成的债务需要在2013年7月至2015年年底两年半的时间内偿还，偿债压力较大。加上地方政府投融资平台自身运作不规范、信息不透明、偿债能力有限，可以说地方政府“财根”、“地根”、“银根”紧密相连，财政风险和金融风险相互交织，一旦某个环节出现问题，则各种风险将交叉感染，容易形成多米诺骨牌效应，严重影响我国金融体系和财政发展的可持续性。

　　地方政府性债务过快增长是多种原因造成的：一是对地方政府官员的考核机制不合理，存在单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，导致地方官员的短视行为，一直保持着强烈的投资冲动；二是分税制改革后地方政府财力与事权不对等，地方财政吃紧，需要通过负债融资来完成支出责任；三是地方政府融资渠道较为单一，来自银行贷款的债务超五成，地方政府不得发行债券，只能以投融资平台为依托筹集资金，地方政府债务总额中仍然有相当数量的是地方政府投融资平台举借的债务，投融资平台的数量和负债水平持续高位运行。

　　三、多措并举可以有效控制和化解地方政府性债务风险

　　中共十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。中央经济工作会议也提出要把控制和化解地方政府性债务风险作为2014年经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。特别是今年全国两会李克强总理所做的政府工作报告中明确提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。

　　在这一系列重要会议所做出的重大政策部署下，解决中国的地方政府性债务风险，建议未来应该主要从建立全国层面的政府性债务管理的长效机制和应对地方突发债务风险的应急措施两方面入手，多措并举，就能将潜在的风险隐患和暴露出的问题逐步化解，避免走欧美等一些国家政府性债务失控最终爆发债务危机的老路。

　　第一，建立地方政府性债务管理责任制，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，完善地方政府考核模式，避免地方政府性债务无序蔓延。债者，人之责也。只有锁定偿债的责任，才能严肃财经纪律，控制地方性政府债务规模。要严格执行地方政府预决算制度，将政府的举债数量、举债项目、举债投向、举债效益纳入本级预算管理，提高对预决算制度执行情况的监督力度，强化地方政府债务管理的规范化程度；改变领导干部考核体系，将债务负担率、债务偿还率等列入考核指标，对存在问题的投资项目，不管是否调任，都要追究相关人员责任。

　　第二，理顺中央政府和地方政府的关系，建立事权和支出责任相适应的制度，同时积极转变政府职能，理顺政府与市场的关系。规范地方政府债务管理，避免地方政府过度利用投融资平台公司来履行支出责任，中央和地方政府首先要按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。同时，要理顺政府与市场的关系，坚持有所为、有所不为，把有限的政府财力投入到公益性较强的公共产品和服务上，民营企业能做的事情，应放手让民营企业参与。即使公共品领域，也要创新方式提高民间资本的参与程度。

　　第三，激发民间资本活力，推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式(Public-Private-Partnership，简称PPP)，有效缓解地方政府债务压力。我国传统城镇化建设模式可以概括为“一高一低一难”，“一高”即融资平台债务高；“一低”即公共供给的效率低；“一难”即民间资本进入难。缓解地方政府债务压力，必须利用PPP模式，打开民间资本参与城镇化基础设施建设和公共服务融资的通道，提高公共供给的效率。PPP模式有三个重要特征：一是伙伴关系，政府和民营企业共同行使权力，共同承担责任；二是利益共享；三是风险分担。PPP模式对不同基础设施可采用不同方式，已有的基础设施可以采取PPP方式吸收民间资本的参与，改建、扩建、新建也都可以采取PPP方式激发民间投资的活力，从而降低地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力。

　　第四，借鉴发达国家利用市政债券为地方经济社会发展融资的经验，有序推进地方市政债券的发行，并不断完善相关法律制度，将地方政府发行市政债券的行为关进法律的笼子。地方政府通过发行市政债券，能以较低的融资成本筹集基础设施建设所需资金，有利于实现公共基础设施建设的代际公平。将债务收支纳入预算管理，交由人民代表大会审议并接受监督，使地方政府债务情况公开透明化，以利于对地方债务的统一监管；研究制定地方政府发行市政债券的法律制度，实现地方政府发行市政债券的规范化，严格规定市政债券的发行主体、发债方式、发债规模、资金用途、偿债机制等，建立一套以规模控制、债券保险、信用评级、信息披露等内容为主体的市政债券风险控制体系；严格控制地方政府发行市政债券的规模，避免地方政府过度发行市政债券，防止地方政府利用市政债券将地方债务风险向社会扩散。

　　第五，加快编报政府资产负债表，根据经济发展和产业增长、政府融资机制、债务偿还资金来源等通盘考虑，寻求地方政府债务治理的平衡点。通过编制政府资产负债表，明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标；建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制，将地方政府的债务规模控制在合理范围内；对预期债务进行测算，合理分析未来短期、中长期融资规模，提前做好债务融资规划。在具体实施过程中，中央要合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定年度举债计划，并研究制订科学合理的地方政府性债务风险指标体系，设定省、市、县三级债务风险指标控制上限。地方各级政府要在债务警戒线和中央核定的债务限额内，编制年度债务预算，报上级政府审核，报经同级人大审核批准。

　　第六，建立地方政府性债务管理的风险预警机制，让政府债务在阳光下运行，改变地方政府性债务多头管理、各自为政、责权不明的现状。当前地方政府性债务最大的风险在于不透明。要组建地方政府融资平台信息监测系统，建立健全信息报告制度，定期公布投融资平台的经营情况、负债情况和资金变动情况；构建统一的地方政府债务风险管理制度，尽快建立政府性债务的检测体系和风险控制标准，构建风险指标体系，可考虑使用各种债务指标、财政收支指标、经济指标、期限结构指标等，确保债务风险得到有效控制和化解。

　　第七，制定一些高负债地区的应急预案，避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。目前，一些地区政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，且多为1.5-2年期的债务，偿债压力较大，存在着爆发流动性风险的可能。有研究表明，未来几年我国地方政府债务的偿债率高于国际警戒水平(10%)，偿债风险最大的是县级和市级政府。为避免短期政府债务风险和压力导致的地方政府性债务危机，要特别重视经济发展水平较弱的地区，特别是产业结构单一、支柱产业存在明显产能过剩、融资能力较弱的地区。对于某些地区可能出现的流动性危机，中央政府应早作准备，并鼓励地方政府设立政府性债务偿债准备金，制定应急预案，在危机早期就介入化解，避免风险跨区域、跨领域蔓延。(辜胜阻全国人大常委会委员、财经委副主任，民建中央副主席)