谭浩俊：地方债限额管理要紧抓“爆炸引线”

　　据媒体报道，1月11日，财政部网站公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。

　　虽然《预算法》规定，地方财政不能编制赤字预算，也不能搞赤字财政。但是，并没有规定地方不能负债。因此，地方政府也就充分利用规则，通过“土地财政”玩起了赤字财政。不仅如此，其规模、数量、用途等，还可以不受限制、不受《预算法》约束，不提高资金使用的透明度。也正因为如此，讫今为止，地方债规模到底有多大，仍处于官方与民间完全不一致的现象。

　　值得注意的是，由于地方债务是伴随着“土地财政”快速形成的。前些年，由于房地产市场十分火爆，来自于土地的收入也非常可观。因此，地方政府负债的热情也十分高涨，大拆大建几乎成了地方政府的代名词，成为地方政府工作的最重要部分。但是，由于土地是不可再生资源，当土地价值被人为地过度挖掘以后，总有一天需要回归。而回归之日，可能就是地方债务风险爆发之时。因为，土地价值泡沫，会被市场刺破的。相反，地方债务却不会因为土地价值泡沫的刺破而消失。当同样的土地无法偿还同样的债务，且土地变现都存在严重问题时，地方债务的风险也就难以控制了。

　　问题在于，地方债一旦风险爆发，其所带来的就不仅仅是地方政府的破产问题，还有与地方债务紧紧捆绑在一起的银行。即便按照官方披露的数据，到2015年底债务总额16万亿，由于多数是银行债务，其对银行的冲击可想而知。所以，控制地方债风险，不让地方因为资金链断裂而出现债务风险，就成了当前中国经济发展过程中必须迈过的一道坎。中央经济工作会议提出的五大任务中，地方债也是任务之一。

　　那么，此次财政部出台的地方债限额管理意见，到底能不能对地方债发挥有效的制约作用，对地方债风险防范产生防爆功能呢？地方债的爆炸引线到在哪呢？限额管理意见能否紧紧地抓住爆炸引线，既达到控制债务总额的目的，也起到防止债务风险爆发的作用呢？显然，这是最为关键的问题。

　　我们注意到，意见明确规定，地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，将通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。这样做，有两个方面的好处：一是可以将债务偿还的压力向后延伸；二是可以有效化解银行的债务风险，将银行与政府在债务问题上分割开来。

　　但是，也要注意，债务偿还期限后移，并不代表债务消失。也就是说，政府偿债的责任还在，只是推给了后人。同时，银行会不会同意将这些“优质”贷款放弃，继而将资金投向实体经济呢？这也是一个值得关注的问题。要知道，在银行的眼里，把钱放给政府，还是最放心的。不然，地方债也不会在短时间内迅速形成。

　　这也意味着，债务置换只不过是缓解眼前的困难、化解眼前的风险。如果没有有效的债务化解机制，地方债仍然可能会出现比较大的风险。甚至可以这样说，在一些债务负担沉重、收入来源有限的地方，还可能出现连利息也无力支付的现象。那么，财政部门将通过什么方式抓紧爆炸引线，不让这些地区出现债务风险爆发现象呢？

　　应当说，债务置换除了可以将偿债压力后移之外，也可以将地方债显性化。关键在于，这只是明账。那些官方在调查过程中没有掌握的政府债务、或有债务等，到底有多少，可能才是真正的地方债爆炸引线。因为，相当一部分地区在上报债务数量时，没有说实话。真正的债务，可能要远高于官方公布的数据。如此一来，如何防止这些债务的风险，可能比债务置换更为重要而紧迫。

　　尤其需要注意的是，此类债务，大多也是通过平台公司形成的。而平台公司在形成这些债务过程中，又都是依靠土地抵押或其他企业担保形成的。尤其是担保，可以说是最令人担忧的债务风险。如果不同步利用债务置换的方式把银行和担保人都置换出去，一旦平台公司运转不灵，其所带来的风险将非常难以控制。

　　更加令人担忧的是，自债务置换政策出台以来，地方政府似乎一下子轻松了下来。而随着房地产市场的慢慢回暖，一些地方更是又打起了“土地财政”的主意，试图再次通过负债来建设政绩工程。特别在一些三、四线城市，原本就已经出现鬼城、空城现象了，还要对土地进行开发，还在不断地大拆大建。那么，意见所确定的限额能否对地方政府产生约束力呢？地方政府会不会自觉接受限额约束呢？

　　眼下，各地都在大力推行PPP，试图以PPP来缓解地方政府的资金压力。且不说社会资本是否愿意参与到政府项目建设中来，就算愿意，政府是否又将进入新一轮债务扩张期呢？必须看到，按照目前地方政府推出的PPP项目，真正有收入来源的项目非常有限，多数项目都需要通过政府购买服务或今后回购才能合作。实际上，仍然是一种变异的负债建设。所不同的是，眼前不需要大规模投入，今后则需要大规模回购或购买服务。如果地方政府为了达到负债建设的目的，将不属于公共领域、公共服务范畴的项目也纳入到PPP范围，或在吸引社会资本时把回报率放得过高，今后政府的债务压力会更大。对PPP项目，是否也应当纳入到地方债务限额管理，也是一个值得思考的问题。

　　可以肯定，将地方债以置换的方式把偿还压力向后移，除了解决眼前的问题、减轻眼前的压力之外，还寄希望于经济的快速发展、地方综合实力的提升，能够提供偿债的条件。殊不知，按照地方政府目前的发展思维，要达到这样的目的，难度也是相当大的。只有地方政府转变发展思维、调整发展思路，把对实体经济的关怀、把新兴产业的发展等放在突出位置，才有可能给后人留下偿债的机会、给后人创造偿债的条件。财政部门在对地方债进行限额管理的同时，是否应当对地方的发展思维、发展思路进行引导和调整，也很重要。不然，债务风险爆炸的可能依然存在，爆炸的引线也就不可能掌握在决策层的手中。

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